«Суддям всіх рівнів, органам суддівського врядування та самоврядування потрібно консолідувати зусилля — тільки об’єднавшись, ми зможемо стати суб’єктом, а не об’єктом реформ», — переконана Світлана Шелест, член Вищої ради правосуддя

Про наслідки перманентного реформування судової системи і плани подальших реформ, межі участі громадськості та міжнародних експертів в формуванні суддівського корпусу, а також бар’єри участі судової гілки влади в законодавчому процесі «Судовому віснику» розповіла член Вищої ради правосуддя (ВРП) Світлана Шелест.

— Яка зараз ситуація з кадровим наповненням системи правосуддя в Україні?

— Питання забезпечення судів кадрами є кричущим і нагальним, оскільки зараз в Україні кожна третя суддівська посада є вакантною. Два суди не здійснюють правосуддя, оскільки там немає повноважних суддів; у 75 судах фактична чисельність суддів забезпечена на 50% і менше. За 10 місяців цього року 205 суддів пішли у відставку чи звільнилися за власним бажанням. Більш того, на сьогодні 30% суддів мають право на відставку. Через непродумані законодавчі зміни (Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» № 193 від 16 жовтня 2019 року — прим ред.) вже майже рік не працює Вища кваліфікаційна комісія суддів України (ВККС) — орган, відповідальний за добір суддів. Заручниками цього екстреного гальмування стали як кандидати в судді, які вже перебували на фінальній стадії добору і лишилося перевірити їхні екзаменаційні роботи, так і ті, хто лише планував стати суддею.

— В чому ви вбачаєте першопричини існуючого дефіциту суддів?

— Питання комплексне, серед великої кількості чинників, я би в першу чергу назвала – перманентне реформування судової гілки влади. Причому під час реалізації цих реформ порушувалися основні принципи правової визначеності та послідовності. Ми знаємо, що в результаті попередньої реформи (розпочатої в 2014 році) понад 2000 суддів добровільно залишили посади. І не тому, що вони не хотіли проходити кваліфікаційне оцінювання — я думаю, що це було спричинено незгодою з тими суб’єктивними оціночними судженнями щодо судової гілки влади, які нав’язувалися суспільству  як тоді, так і зараз. Я не проти конструктивної критики і не можу сказати, що в судовій системі все ідеально. Однак узагальнювати, обливати брудом всіх суддів неприпустимо. Рівень довіри до суду співставний з рівнем довіри до усіх державних інституцій та влади загалом. І зумовлено це у першу чергу недосконалістю роботи держапарату. На мій погляд, окремі недоліки у роботі деяких суддів не є підставою для того, щоб дискредитувати судові інституції та робити їх в очах суспільства неспроможними.

— Які кроки для вирішення кадрових проблем у судах наразі здійснює Вища рада правосуддя?

— ВРП вживає всіх можливих заходів, але ми не можемо виходити за встановлені законом рамки — будь-яке призначення судді з порушенням процедури ставить під сумнів легітимність і законність його рішень.

За цей рік Рада внесла Президенту України 446 подань про призначення суддів. Також розпочато процедури відрядження суддів до 27 судів, що допоможе хоч трохи зменшити навантаження суддів, які працюють у цих судах.

Нещодавно у Парламенті зареєстровано законопроект № 4055 («Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких Законів України щодо заповнення вакантних посад суддів місцевих судів») який стосується завершення добору на посаду судді. Наразі роботи 368 кандидатів, які фактично пройшли всі стадії добору, залишаються не перевіреними. Рада підтримала цей законопроект, з певними застереженнями щодо запропонованої процедури перевірки екзаменаційних робіт із залученням сторонніх фахівців. Ми вважаємо, що лише установа із спеціальним статусом у системі правосуддя – Національна школа суддів України може виконати це завдання. Якщо цей законопроект буде прийнято, ми зможемо в найкоротші строки поповнити суддівський корпус.

— Як у цьому контексті ви оцінюєте ініціативи чергового реформування судової системи?

— Насправді, перманентне реформування судової системи має вкрай негативні наслідки. Воно надзвичайно демотивує фахівців, які хочуть працювати. Зміни хаотичні, непослідовні, законодавство не стабільне, неякісне. Неефективний законодавчий процес проявляється у значній кількості фрагментарних проєктів законів, які часто приймаються поспіхом і, як наслідок, визнаються неконституційними. Відтак, весь процес необхідно розпочинати знову.

За нашими підрахунками, в Парламенті  IX  скликання зареєстровано близько 60 законопроектів, які стосуються питань судоустрою і статусу суддів. При цьому немає системного підходу, стратегії та бачення, яким має бути суд. ВРП надає консультативні висновки щодо таких законопроектів, втім нажаль далеко не завжди враховується думка судової гілки влади.

Зовсім недавно Вища рада правосуддя надала консультативний висновок на проект Антикорупційної стратегії на 2020-2024 роки, який передбачає чергові заходи в цілях реформування судової гілки влади.

 Цілком поділяючи необхідність прийняття стратегічного документа, який визначатиме основні засади державної політики у сфері запобігання корупції, ВРП  вважає, що стратегія має ґрунтуватися на аналізі і оцінці стану реалізації попередньої стратегії. Такий аналіз не зроблений, а без цього  вся робота видається нелогічною і невиправданою.

Одним з пунктів стратегії є вимога перевірки на доброчесність членів ВРП і ВККС Комісією у складі представників громадськості та міжнародних експертів. В цілому не заперечуючи проти визначення доброчесності як обов’язкової вимоги до членів ВРП, наголошу, що більшість членів ВРП є суддями, які вже пройшли вказану перевірку відповідно до частини третьої статті 127 Конституції України. Повторна оцінка доброчесності чинного складу ВРП ставить під сумнів законність вже проведеного обрання/призначення та підриває авторитет  інституцій/осіб, які делегували членів ВРП. Парламент, Президент України, з’їзд суддів України, з’їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів і з’їзд науковців самостійно оцінили кандидатів на доброчесність та професійну етику. Члени ВРП, які є суддями, пройшли усі види перевірок. Тих, хто не є суддями, також перевірили – на відповідність вимогам і обмеженням, що висувалися до членів ВРП; вони пройшли спеціальну перевірку; перевірку, передбачену Законом України «Про очищення влади», тощо. Суб’єктами фінансового моніторингу на постійній основі здійснюється контроль фінансових операцій національних публічних діячів, до яких належать члени ВРП та ВККСУ.

ВРП вважає, що визначення на законодавчому рівні критерію доброчесності має бути, але це  не є підставою для перевірки чинних членів ВРП. Питання не в тому, що хтось боїться пройти чергову перевірку, ми не тримаємось за крісла. Ми акцентуємо, що повноваження конституційного органу не можуть припинятися у спосіб, не передбачений Основним Законом. Венеційська комісія неодноразово вказувала, що оновлення законодавства не слід використовувати як засіб для припинення строку повноважень осіб, обраних або призначених за Конституцією.  Крім того,  формувати органи державної влади, тим більше конституційні органи, мають право виключно громадяни України, а не іноземці. Міжнародні партнери можуть бути наділені дорадчою функцією у цих питаннях. Інакше це буде посяганням на державний суверенітет України.

Щоб не бути голослівними, ми запропонували свою редакцію до розділу  стратегії, який стосується судоустрою.  Наші пропозиції ґрунтуються на конституційних принципах та засадах судочинства.

— Якими на вашу мають бути межі участі громадськості у функціонуванні судової системи, зокрема кадрових та дисциплінарних процедурах?

— Я вважаю, що громадськість може бути залучена до участі в цих процедурах, але їх участь може мати виключно допоміжний та консультативний характер. І однозначно, не слід ототожнювати Громадську раду доброчесності з усією громадськістю — не може одна інституція виступати від імені громадянського суспільства, вона не є його уособленням. Не існує жодних європейських стандартів, які передбачали б участь організацій в процесі добору суддів. Зокрема експерт Ради Європи Діана Ковачева у своєму висновку зазначає, що виконання ГРД своїх завдань вказало на суперечливі аспекти її діяльності, які потребують розгляду і оцінки.

Ще в 2015 році Венеційська комісія дуже обережно поставилася до участі ГРД, зазначивши що не слід вважати що громадські об’єднання є обов’язково об’єктивними. Багато з них агітують за окремі цілі і ступінь симпатії судді до цих цілей може вплинути на висновок ГРД. Сумніву також піддавалась обізнаність таких експертів в певних процедурних питаннях. Крім того Венеційська комісія вказувала, що  процедура за участі громадських діячів може становити ризик серйозного втручання в незалежність суду.

— Нещодавно Венеційська комісія оприлюднила Висновок на законопроект № 3711 «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування. Як ви оцінюєте позиції європейських експертів?

— ВРП привітала Висновок Венеційської комісії щодо президентського законопроєкту № 3711, у якому Комісія  зазначила, що його роль повинна бути обмежена відновленням ВККС для заповнення близько 2 тисяч вакансій суддів та інтеграцією Верховного Суду України у Верховний Суд.  Комісія вкотре наголосила на тимчасовості такого інструменту як залучення міжнародних експертів до відбору членів ВККСУ та на їхній дорадчій функції. Комісія також зазначила про важливість аналізу ситуації перед розробкою законодавчих змін щодо судової реформи та наголосила, що судова реформа має бути послідовною, проходити з дотриманням принципів Ради Європи: незалежності судової влади та збереженням суддівських гарантій.

— Чи є у висновку Венеційської комісії пункти з якими ви не погоджуєтесь?

— Певні застереження викликають рекомендації щодо зміни порядку формування складу конкурсної комісії для відбору членів ВККСУ. Ми вже мали проблему із залученням до складу комісії міжнародних експертів через те, що попри наші неодноразові звернення міжнародні організації з огляду на  сумнівні положення Закону № 193 не виявили бажання делегувати своїх представників до комісії. Зобов’язати їх ми однозначно не можемо. Тому у законопроекті було передбачено можливість внесення кандидатур від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

— І Антикорупційна стратегія, і Висновок Венеційської комісії щодо законопроекту № 3711, і навіть Меморандум з МВФ містить пункти, що стосуються функціонування ВРП. Чи є ризики того, що у випадку їх реалізації роботу ВРП може бути заблоковано?

— Ризики блокування роботи Вищої ради правосуддя є з моменту її створення. Наш орган наділений широким спектром конституційних повноважень, використання яких у недобросовісних цілях може бути потужним інструментом впливу на суддів та призвести до узурпації судової гілки влади.  Реформа часто зводиться до намагань перевести суди та органи суддівського врядування на ручне управління. Під гаслами «очищення» та «перезавантаження» судових рад, суддівського корпусу ховається єдина мета – замінити всіх «не приручених» на потрібних людей та підпорядкувати суд. Якщо це є ціллю «реформи», то такий підхід явно суперечить всім європейським стандартам та інтересам держави і громадян України.

— Наскільки ВРП наразі залучена до законодавчого процесу?

— Ми намагаємося комунікувати з парламентом на рівні профільного Комітету з питань правової політики. Беремо участь в обговореннях, висловлюємо своє бачення, надаємо консультативні висновки на законопроєкти, які стосуються судоустрою і статусу суддів. Висновки ВРП є обов’язковими для розгляду, однак не завжди розглядаються і враховуються під час ухвалення законів. Тому ВРП необхідно надати  реальні важелі для реалізації її конституційних повноважень у повному обсязі. Зокрема – право внесення законодавчої ініціативи з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів; право на конституційне подання. А також закріпити в законодавстві обов’язковість розгляду та врахування консультативного висновку ВРП, який відображає позицію суддівського корпусу.

Також зазначу, що суддям всіх рівнів, органам суддівського врядування та самоврядування потрібно консолідувати зусилля. Тільки об’єднавшись, напрацювавши спільну позицію ми зможемо стати суб’єктом, а не об’єктом реформ. Дослухаються до сильних, до тих хто чітко і послідовно заявляє про свої права. Поки що наша рівноправність серед трьох гілок влади є декларативною. Я на всіх публічних зустрічах із суддями підкреслюю, що на сьогодні вже замало сумлінно виконувати свої прямі обов’язки, потрібно бути активними і ставати локомотивом змін. Судова влада реалізується суддями — це прямо встановлено в законі.

— Що на вашу думку, варто було би змінити в комунікації судової влади з іншими гілками влади?

— Було б добре, якби високопосадовці засвоїли: суд є форпостом державності, а його незалежність збільшує авторитет влади. Без незалежного суду немає держави. Пріоритетом реформи має стати у першу чергу національний інтерес, а не популізм. Неприпустимо з кожною зміною влади змінювати суди, суддівський корпус, адже це послаблює судові інституції та підриває засади державності. Сьогодні ми дійшли до того, що за 20 років реформування Україні пропонується поступитись державним суверенітетом  при формуванні судової влади. Всі гілки і органи державної влади  виконують спільне завдання – реалізують суверенітет народу України щодо впорядкування діяльності держави як такої.  Слід усвідомити, що взаємна довіра починається з поваги. Доброчесними мають бути не лише  судді, але й  представники інших гілок влади. Без кроків назустріч один одному результату не буде.

(Розмовляв Олексій Насадюк, «Судовий вісник»)

Вища рада правосуддя